环球最资讯丨【粤开宏观】从财税视角看上海：“东方明珠”财政形势与特征

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自中国近现代工业在上海萌芽，“东方明珠”就开始领衔中国经济发展。从改革开放到加入WTO，再到如今推进中国式现代化建设，上海始终走在时代前列，是改革开放的排头兵、创新发展的先行者。追逐着历次经济增长轮动的节奏，上海确立了构建国际经济、金融、贸易、航运、科技创新“五个中心”的发展目标，搭建了人流、物流、资金流相互协同的“黄金三角”。2022年，上海市地区生产总值接近4.5万亿元，排全国第11位。同年，上海人均GDP达到17.8万元，仅次于北京排全国第2位。稳健的经济发展带动上海财政健康运行。当前，上海市财政呈现出以下特点。

第一，对中央财政净贡献高，扛起了全国财政贡献大旗。2020年，上海市对中央的财政净贡献高达8005亿元，仅次于广东，排名第二。收到中央对上海的税收返还和补助仅1119亿元，排全国倒数第四。

第二，在省（市）以下财政体制方面，上海市本级政府收入分配占比高，支出主要下沉至区级，市本级政府在财政资源分配上具有较大话语权。从收入层级来看，2021年，上海市一般公共预算收入在市本级和区级政府间的分配比例为45.4%和54.6%，市本级收入占比在直辖市中仅次于北京市。从支出层级来看，上海市支出下沉至区级，2021年上海市本级、区级一般公共预算支出占比分别为33.7%和66.3%。

第三，一般公共预算收入高，收入质量高，收入结构取决于“五个中心“的发展定位。2021年，上海市一般公共预算收入达7771.8亿元，仅次于广东、江苏与浙江，位列全国第四，在直辖市中排首位。考虑常住人口后，上海市人均一般公共预算收入高达3.1万元，排名全国第一。2021年，上海市税收收入占一般公共预算收入的比重为85.0%，全国排名第三，直辖市中仅次于北京。收入结构上，上海金融、贸易、航运、科技创新产业创税能力强，创造税收排名前三的产业分别为制造业、批发零售业和金融业，制造、贸易、金融等产业是上海创税的主要力量。

第四，政府性基金收入规模高，但对土地财政依赖度较低。2021年上海的政府性基金预算收入达到3769亿元，位居全国第8。但是，2021年上海市土地财政依赖程度为32.7%，排全国第21位，在四直辖市中排名第三，整体土地财政依赖程度较低。

第五，在支出结构上，围绕城市主体功能区规划，上海各城区支出结构差异鲜明。黄浦区是上海市历史文化重地，承担了外滩、衡复、老城厢、人民广场的风貌保护重任，2021年城乡社区支出占比高达40%。静安区内有南京西路、苏河湾和中环两翼三大商业核心区，在商业服务业上的支出占比高于其它城区。以生态保护、生态度假、生态农林为重要发展方向的崇明区在农林水支出与节能环保支出上的占比超其他城区。此外，在普陀、杨浦、闵行、虹口、长宁、宝山等居民稠密的城区，支出向公共安全、教育方面倾斜明显。

第六，总体债务风险低，各区债务规模与结构与各区的经济发展阶段密切相关。2021年，上海市财政自给率高达92.2%，在全国31省份中排第1位，一般公共预算收入对支出的覆盖能力强。同时，上海市地方政府债务规模低、偿债压力也低，即使考虑城投平台形成的有息债务后，上海市整体偿债压力仍然不大。从各区看，各区的发展功能、经济发展节奏差异导致了各区差异化的债务结构安排。浦东新区是上海市城市发展重要增长极，地方政府债务和融资平台有息债务均远高于其他城区。上海“集中力量办大事”式的财政安排避免了“撒胡椒面”式的重复低效投资，浦东新区乃至上海市的经济发展、产业升级更加高效。中心城区虹口、杨浦和普陀区的城市发展相对成熟，财政自给率水平相对好，但旧城改造等城市更新需求高。在债务上，这类地区体现出专项债占比高、棚户改造融资金额占比高的特征。后发地区崇明、金山和奉贤区的财政自给能力相对偏弱。与中心城区以专项债为主的结构不同，后发地区地方政府债务侧重于解决一般公共预算缺口，并为培育新的增长点储备力量，因此一般债务余额占比高。

新中国成立以来，上海始终引领中国经济发展趋势，但是近年来上海市在全国经济排名中持续下降。当前，国际竞争日益加剧、逆全球化抬头，中国经济从高速转向高质量发展，产业结构转型不断加速，正加快构建新发展格局。与政治中心不同，经济中心的发展受市场规律的支配大。如何在新时代推动上海高质量发展并再度领风气之先是其面临的重大课题。80-90年代，“三资”企业立法，中央出台了大量鼓励吸引外资的政策。以浦东新区为战略支点，上海市在发展外资总部型经济上大获成功。进入千禧年后，凭借外资企业及港口优势，上海在我国加入WTO的战略机遇中发展迅猛。1999-2009年，上海的GDP排名长期保持在全国第6位，在直辖市中排首位。上海不仅自身体量大，其发展更是辐射长三角乃至全国。但是，在2010年后，上海市正逐步被其它省市赶超，GDP排名掉落至2022年的第11位。

“十四五”期间，上海要充分发挥财政稳增长、调结构、促改革、防风险等职能，充分发挥双循环格局重要链接点的作用，积极抓住建设全国统一大市场、长三角一体化发展和高质量发展机遇，推动上海在经济增长、产业升级和体制改革中再度领先。第一，积极响应双循环战略发展方向，以长三角一体化发展为支撑，带动更广阔的全国大循环。一方面，要进一步加大制度供给，破除地方保护和区域壁垒，优化营商环境，充分发挥先行先试的带头作用。另一方面，努力实现国内制度与国际制度有效“链接”。将上海打造成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接。第二，牢牢把握高质量发展机遇，抢占下一代产业技术革新增长点。一方面，加大财政对国家重大科技基础设施的支持力度，推动打造张江综合性国家科学中心平台，支持上海产业技术研究院深化改革和功能升级。建立任务导向的财政经费综合预算管理制度，给予研发机构更大自主权。另一方面，继续充分发挥财政在产业发展中的导向作用，培育“硬科技”新兴产业和龙头企业，持续加大对集成电路、生物医药、人工智能等领域的投入，以专项债、政府投资基金等手段引领先进制造业集群发展。第三，发挥财政政策稳经济作用。从提高财政资金使用效率、优化财政支出结构、提升财政统筹能力等方面持续发力，为东部地区经济发展形成更多可复制、可借鉴的经验和路径，为上海市的经济运行保驾护航。

风险提示：区域经济转型不及预期；财政管理体制改革不及预期

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